面向城市復(fù)雜性治理的數(shù)據(jù)應(yīng)用變革：頻度、維度、元指標(biāo)

2011年，我國(guó)城鎮(zhèn)化率首次突破50%，正式進(jìn)入城鎮(zhèn)化“下半場(chǎng)”。伴隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展由高速增長(zhǎng)轉(zhuǎn)向中高速增長(zhǎng)階段，中國(guó)城市外延擴(kuò)張逐漸走向終結(jié)，開始向內(nèi)涵提升轉(zhuǎn)變。2019年我國(guó)城鎮(zhèn)化率突破60%。2020年《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》中提出“實(shí)施城市更新行動(dòng)”，這正式標(biāo)志了我國(guó)城市發(fā)展整體進(jìn)入以存量更新、質(zhì)量提升為主的轉(zhuǎn)型發(fā)展新時(shí)期。在高速發(fā)展階段，主要面向城鎮(zhèn)增量空間的規(guī)劃引領(lǐng)是統(tǒng)籌城市發(fā)展的重要手段。而在內(nèi)涵提升的更新時(shí)代，從規(guī)劃引領(lǐng)轉(zhuǎn)向治理思維，成為統(tǒng)籌城市高質(zhì)量發(fā)展的必然選擇。

與此同時(shí)，高速發(fā)展的信息通訊技術(shù)與互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)，促進(jìn)了大量城市新數(shù)據(jù)的涌現(xiàn)。近十年來(lái)，這些新數(shù)據(jù)在城市研究與規(guī)劃治理中被廣泛應(yīng)用。從城市問(wèn)題發(fā)現(xiàn)、輔助規(guī)劃決策、到城市日常管理、體檢評(píng)估，發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用。另一方面，在城市發(fā)展轉(zhuǎn)型、國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化等宏觀背景影響下，城市數(shù)據(jù)應(yīng)用面臨研究范式轉(zhuǎn)型、方法體系構(gòu)建、實(shí)用技術(shù)突破等問(wèn)題挑戰(zhàn)與提升空間。

本文試圖通過(guò)對(duì)近十年城市數(shù)據(jù)應(yīng)用的深入回顧，提出城市發(fā)展由規(guī)劃引領(lǐng)向治理思維轉(zhuǎn)變背景下，城市數(shù)據(jù)應(yīng)用趨勢(shì)與未來(lái)變革。由于城市數(shù)據(jù)是一個(gè)較為寬泛的概念，本文討論的城市數(shù)據(jù)更多側(cè)重指十年前未被廣泛使用的城市新數(shù)據(jù)，主要包括互聯(lián)網(wǎng)開放數(shù)據(jù)、手機(jī)信令數(shù)據(jù)、城市感知設(shè)備數(shù)據(jù)等。

對(duì)城市現(xiàn)象的量化表達(dá)與數(shù)據(jù)實(shí)證一直是城市研究中的重要方法。早在20世紀(jì)中期的前計(jì)算機(jī)時(shí)期，基于統(tǒng)計(jì)學(xué)和GIS的定量研究就曾經(jīng)歷黃金時(shí)期。但限于數(shù)據(jù)來(lái)源有限、計(jì)算能力不足等原因，對(duì)城市治理決策的影響力有限。

近十年以來(lái)，互聯(lián)網(wǎng)的迅速普及使得大量獲取用戶數(shù)據(jù)成為可能，城市數(shù)據(jù)來(lái)源的迅速擴(kuò)大，我們擁有世界上最大的幾家互聯(lián)網(wǎng)公司，通過(guò)各種產(chǎn)品采集用戶行為、交通運(yùn)行數(shù)據(jù)，這為城市研究與規(guī)劃制定者提供了認(rèn)知城市的全新數(shù)據(jù)環(huán)境，掀起城市大數(shù)據(jù)研究熱潮。相對(duì)于傳統(tǒng)數(shù)據(jù)更多的描述城市物理空間中的靜態(tài)建筑設(shè)施以及社會(huì)空間的宏觀特征，城市活動(dòng)中產(chǎn)生的新數(shù)據(jù)則更多描述社會(huì)空間中作為微觀個(gè)體的人的空間行為，刻畫出城市中“流-場(chǎng)-網(wǎng)”的動(dòng)態(tài)信息。

2014年北京國(guó)際設(shè)計(jì)周上“十城一日”大數(shù)據(jù)展，利用百度地圖數(shù)據(jù)展示城市各區(qū)在一天時(shí)間內(nèi)人群活動(dòng)強(qiáng)度的變化，并通過(guò)與實(shí)時(shí)路況的對(duì)比，直觀反應(yīng)人群活動(dòng)變化與交通狀況之間的互動(dòng)與關(guān)聯(lián)。相對(duì)以往只見用地性質(zhì)和房子的城市規(guī)劃圖，“見物見人”成為早期城市新數(shù)據(jù)應(yīng)用的主要方向。除了在線地圖平臺(tái)，格式化帶地址的網(wǎng)站平臺(tái)（租房網(wǎng)站、點(diǎn)評(píng)網(wǎng)站）、公交刷卡數(shù)據(jù)、手機(jī)信令數(shù)據(jù)等大數(shù)據(jù)越來(lái)越多地被應(yīng)用到城市區(qū)域識(shí)別、城市問(wèn)題評(píng)估、城市規(guī)劃設(shè)計(jì)等領(lǐng)域。至今，大數(shù)據(jù)研究已成為城市研究中的顯學(xué)以及支撐重要規(guī)劃編制與決策的必選動(dòng)作。

這些城市新數(shù)據(jù)聚焦人本，對(duì)以人為尺度的活動(dòng)、移動(dòng)和心情等社會(huì)空間特征進(jìn)行表達(dá)，與以人為本、自下而上、共建共享等治理思維十分契合。在城市發(fā)展從外延擴(kuò)張向存量提升轉(zhuǎn)變的大背景下，“大數(shù)據(jù)與小規(guī)劃”、“眾籌眾包眾創(chuàng)”、“微時(shí)代與云規(guī)劃”等思潮如雨后春筍般出現(xiàn),新數(shù)據(jù)的使用從技術(shù)方法與思想理念兩個(gè)層面推動(dòng)城市增量規(guī)劃向存量治理轉(zhuǎn)變。

2.城市體檢制度確立城市數(shù)據(jù)在城市治理中的作用價(jià)值

2015年12月，中央城市工作會(huì)議提出“建立常態(tài)化的城市體檢評(píng)估機(jī)制”，要求推進(jìn)城市健康有序高質(zhì)量發(fā)展，建立健全社會(huì)公眾滿意度評(píng)價(jià)和第三方考評(píng)機(jī)制。2017年習(xí)總書記視察北京規(guī)劃建設(shè)管理工作時(shí)，要求建立城市體檢評(píng)估機(jī)制。城市體檢通過(guò)客觀的數(shù)據(jù)分析、主觀的滿意度調(diào)查來(lái)發(fā)現(xiàn)城市病，進(jìn)而通過(guò)漸進(jìn)的城市更新過(guò)程實(shí)現(xiàn)“城市病”問(wèn)題的治理，推動(dòng)城市高質(zhì)量發(fā)展。近幾年城市體檢制度不斷完善，成為提升城市治理現(xiàn)代化水平、推動(dòng)城市高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵抓手。

在技術(shù)方法上，城市體檢主要圍繞城市數(shù)據(jù)展開，數(shù)據(jù)是體檢評(píng)估的基礎(chǔ)和關(guān)鍵。面向發(fā)現(xiàn)城市病的總體目標(biāo)，政府?dāng)?shù)據(jù)和官方數(shù)據(jù)難以支持全面深入的分析，城市新數(shù)據(jù)成為必要支撐。2021年住建部第三方城市體檢中，采用了來(lái)自百度、聯(lián)通智慧足跡、智庫(kù)2861等的多項(xiàng)數(shù)據(jù)指標(biāo)。住建部第三方體檢專家提出建立城市數(shù)據(jù)自采集系統(tǒng)，構(gòu)建數(shù)據(jù)指標(biāo)采集生態(tài)圈，由大數(shù)據(jù)頭部企業(yè)、創(chuàng)新企業(yè)、大學(xué)的研究機(jī)構(gòu)等共同完成城市體檢數(shù)據(jù)指標(biāo)采集。

如果說(shuō)聚焦城市現(xiàn)象的量化表達(dá)與數(shù)據(jù)實(shí)證的城市大數(shù)據(jù)應(yīng)用更多的是源于學(xué)界的探索，那么城市體檢評(píng)估制度作為推動(dòng)城市高質(zhì)量發(fā)展的重要抓手，從政策制度層面確立了由城市數(shù)據(jù)在城市治理過(guò)程中的作用價(jià)值。

3.基于AI的非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)應(yīng)用在一網(wǎng)統(tǒng)管一網(wǎng)通辦中廣泛使用

我國(guó)擁有世界上最大的安防監(jiān)控?cái)z像頭網(wǎng)絡(luò)，無(wú)間斷、無(wú)縫采集幾乎覆蓋整個(gè)城市公共空間的實(shí)時(shí)視頻。12345政務(wù)服務(wù)便民熱線作為社情民意表達(dá)的主要渠道，大量收集社會(huì)感知數(shù)據(jù)。這些視頻圖像、語(yǔ)音文字等非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)是目前各地城市大腦、指揮平臺(tái)、運(yùn)行管理中心建設(shè)中體量最大的城市數(shù)據(jù)，在一網(wǎng)統(tǒng)管、一網(wǎng)通辦中發(fā)揮了不可或缺的重要作用。

盡管在處理結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)時(shí),機(jī)器學(xué)習(xí)等技術(shù)也被廣泛使用，但對(duì)于這類非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)的處理則更高程度的依賴于機(jī)器視覺、NLP等深度學(xué)習(xí)人工智能技術(shù)。例如通過(guò)預(yù)置城管違章識(shí)別的人工智能算法，對(duì)城市攝像頭視頻數(shù)據(jù)進(jìn)行智能識(shí)別，對(duì)車輛違停、出店經(jīng)營(yíng)、垃圾監(jiān)測(cè)、占道經(jīng)營(yíng)等城市事件實(shí)現(xiàn)自動(dòng)發(fā)現(xiàn)與上報(bào)。通過(guò)語(yǔ)言識(shí)別、自然語(yǔ)義、知識(shí)圖譜技術(shù)對(duì)12345投訴實(shí)現(xiàn)智能派單、處置推薦等。

如果將城市攝像頭的影像采集和社會(huì)輿情感知比作智慧城市的眼和耳，那么由此產(chǎn)生的基于AI的非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)應(yīng)用則是智慧城市體系中的重要神經(jīng)元，是城市治理智能化的關(guān)鍵支撐。